Crna Gora se nalazi na raskršću: Hoće li normalizovati izuzetne, dogovorima vođene investicione prakse ili postaviti regionalne standarde za transparentan i na pravilima zasnovan razvoj? EU ima ključnu priliku da vodi ovaj proces, podržavajući posvećenost Crne Gore vladavini prava i osiguravajući da rast jača institucije, a ne da ih narušava. Kako investicioni okviri zasnovani na dogovorima dobijaju na snazi u regionu, EU mora djelovati kako bi spriječila da korozivni kapital postane norma.
Širom Zapadnog Balkana, velika strana ulaganja sve više slijede prepoznatljiv obrazac. Projekti stižu brzo, obećavaju transformaciju i oslanjaju se na izuzetne okvire, a ne na uobičajena pravila. Investitori traže obim, brzinu i sigurnost, često kroz bilateralne sporazume, strateška partnerstva ili prilagođene pravne okvire. Ovi aranžmani komprimiraju rokove za donošenje odluka i podižu političku diskreciju nad proceduralnim nadzorom. Ono što se u početku čini kao investicija vođena razvojem često proizvodi drugačiji ishod: pravne sporove, otpor javnosti i rastuće nepovjerenje u način na koji se odluke donose.
U knjizi Pravila ili dogovori? Izazov EU u regulisanju korozivnog kapitala na Zapadnom Balkanu, opisujem ovu dinamiku kao korozivni kapital – ne zbog toga odakle kapital potiče, već zbog načina na koji interaguje sa institucionalnim okruženjem. Korozivni kapital preoblikuje upravljanje umjesto da mu se pokorava. On privileguje izuzetke nad procedurama i pregovara o zaštitnim mjerama nakon što se formiraju obaveze. Vremenom, ova logika transformiše investiciju iz ekonomskog alata u izazov vladavini prava.
Kako obećavajući projekti potkopavaju pravne zaštite
Konkretni slučajevi širom regije ilustruju kako se ovaj obrazac materijalizuje. U Srbiji, projekat Beograd na vodi, ugradio je izuzeća od planiranja i neprozirne strukture upravljanja u vodeći urbani razvoj, redefinirajući javni prostor kroz izvršnu kontrolu. U Albaniji, veliki projekti na obali, poput marine Drač, nastavljeni su pod statusom “strateškog investitora” i prilagođenim ugovornim okvirima koji su stavili na stranu uobičajeno planiranje i konkurentske procedure. Širom regije, rukovodioci se sve više oslanjaju na takve oznake kako bi odobrili preferencijalni pristup zemljištu, ubrzane dozvole i izuzeća od nabavki – potkopavajući upravo zaštitne mjere koje Poglavlje 5 (javne nabavke) procesa pristupanja EU treba da učvrsti.
Tek nakon što ovi projekti dobiju oblik, njihove prostorne posljedice postaju vidljive. Nedavne analize urbanog razvoja otkrivaju gradove u kojima dominiraju luksuzni stanovi sa minimalnim stalnim stanovanjem – “gradove tamnih prozora” koji signaliziraju spekulativno vlasništvo, a ne stambene zajednice. Investitori isporučuju zgrade, ali institucije ne uspijevaju da isporuče infrastrukturu, usluge ili pristupačnost. Sistemi planiranja reaguju umjesto da vode. Ovi rezultati ne odražavaju izolovane pogrešne procjene. Oni odražavaju model zajedničkog upravljanja koji omogućava investicijama da oblikuju institucije umjesto da se od institucija zahtijeva da upravljaju investicijama.
Dobro upravljanje je odlučujuća varijabla
Centralni uvid slijedi direktno. Strane investicije ne potkopavaju demokratske sisteme; slaba uprava to čini. Kada donosioci odluka daju prednost dogovorima nad pravilima, oni prenose dugoročne troškove na institucije, zajednice i buduće vlade. Okviri za pristupanje EU prepoznaju ovaj rizik. Poglavlja o javnim nabavkama, konkurenciji i vladavini prava postoje upravo da bi spriječila diskrecioni razvoj i selektivno provođenje. Cilj im je da usidre rast u predvidljivosti, a ne u pregovorima – što je u prvom redu bitan uslov za privlačenje kredibilnih, dugoročnih investicija u region.
Ipak, politika proširenja se i dalje bori da se pozabavi investicionim okvirima zasnovanim na ugovorima koji se nalaze na presjeku vanjske politike, ekonomske strategije i ustavnog prava. Vlade često ove sporazume shvataju kao vanjske obaveze izvan uobičajenog regulatornog dosega. U praksi, oni oblikuju domaće pravne poretke dublje od standardnog zakonodavstva. Izazov i za EU i za zemlje kandidate ne leži u odbacivanju kapitala, već u sprovođenju standarda upravljanja na svim nivoima – uključujući međunarodne sporazume predstavljene kao strateške prečice.
Crna Gora kao najakutniji slučaj
Crna Gora sada koncentriše ovu regionalnu dinamiku u njenom najeksplicitnijem obliku. U junu je Parlament usvojio – u drugom glasanju – Zakon kojim se potvrđuje Sporazum između Crne Gore i Ujedinjenih Arapskih Emirata o saradnji u turizmu i razvoju nekretnina, sa 41 od 81 poslanika koji su glasali za. Nakon objavljivanja u Službenom listu, sporazum je ušao u domaći pravni poredak. Vlasti su odredile ulcinjsku Veliku plažu kao glavnu razvojnu zonu.
Ova lokacija nosi izuzetnu društvenu i simboličku težinu. Decenijama su Albanci, Crnogorci, Srbi, Bošnjaci i Hrvati doživljavali ovu obalu kao zajedničko dobro – prostor svakodnevnog suživota gdje se identitetska politika rijetko miješala. Sporazum je transformisao tu percepciju. Politički lideri, pravni stručnjaci i građani sada osporavaju budućnost mjesta koje je dugo definisano neutralnošću. Ono što je nekada funkcionisalo kao zajednički horizont postalo je žarište nacionalne mobilizacije i institucionalnog nadzora. Ulcinjska Velika plaža je takođe ekološki osjetljiva obalna zona, gdje bi veliki razvoj zasnovan na izuzecima nosio nepovratne rizike za biodiverzitet i ekosistem.
Civilno društvo i Ustavni sud protive se sporazumu
Organizacije civilnog društva, poput Centra za zaštitu i proučavanje ptica, pravni stručnjaci i lokalni akteri odgovorili su osporavanjem sporazuma pred Ustavnim sudom. Tvrdili su da zakon kojim se potvrđuje sporazum krši ustavne odredbe koje regulišu imovinske režime, prava stranaca i pragove glasanja u parlamentu. Sud je 15. decembra sazvao javnu raspravu i pozvao ustavne naučnike i praktičare da daju suprotstavljena tumačenja. Saslušanje je takođe imalo institucionalni značaj, označavajući povratak funkcionalnosti Ustavnog suda i prvu javnu raspravu sazvanu nakon osam godina.
Stručnjaci i vlada nisu se slagali oko nekoliko tačaka, ali je jedan princip dobio posebnu jasnoću: međunarodni sporazumi ne mogu nadjačati ustavna ograničenja. Kao što je jedan ustavni sudija primijetio tokom saslušanja, bilateralni sporazum ne može redefinirati ustavni poredak Crne Gore – on ne može uspostaviti monarhiju kao što ne može zaobići ustavne garancije o imovini i upravljanju. Pravni stručnjaci su takođe izrazili proceduralnu zabrinutost. Član 91. Ustava zahtijeva dvotrećinsku većinu za zakone koji utiču na imovinska prava stranaca, ali je Parlament ratifikovao sporazum prostom većinom, što je izazvalo pitanja proceduralne usklađenosti uz suštinska pitanja. Ukoliko bi Ustavni sud zaključio da je za sporazum potrebna dvotrećinska većina, zakon kojim se on ratifikuje mogao bi biti poništen, ostavljajući Parlamentu da odluči hoće li ga ponovo usvojiti u skladu s ustavnim zahtjevima.
Sud djeluje strogo a posteriori. Ne pregovara o politici niti procjenjuje ekonomsku vrijednost. Pojašnjava ustavne granice nakon što političke institucije djeluju. To pojašnjenje oblikuje pravni i politički pejzaž. Sud je sada zatvorio fazu javne rasprave i izdat će svoje mišljenje nakon interne pravne analize.
Crna Gora ima izbor: Razvodniti vladavinu prava ili dati dobar primjer?
Ono što je sada u pitanju daleko prevazilazi granice Crne Gore. Potvrđivanjem sporazuma, vlasti su signalizirale regionu da izuzetni sporazumi mogu zamijeniti institucionalne reforme. Druge zemlje se suočavaju sa snažnim podsticajima da slijede ovaj put, posebno tamo gdje se čini da su ulozi veći, a politički troškovi difuzni. Ipak, komparativni dokazi ukazuju na druge stvari. Zemlje koje se konstantno visoko kotiraju po kvalitetu života, rezultatima obrazovanja i povjerenju građana – nordijske države, Holandija, Njemačka, Kanada – grade razvoj na predvidljivim pravilima, transparentnim nabavkama i ustavnoj disciplini.
Crna Gora i dalje zadržava strateški prostor za izbor. Sa manje ukorijenjenih megasposlova od Srbije ili Albanije, može bolje uskladiti razvoj sa svojim obavezama pristupanja EU. Može postati multiplikator pravno krhkih aranžmana – ili trendseter za visokostandardno upravljanje investicijama zasnovano na pravilima na Zapadnom Balkanu. Ova dinamika nije teorijska: nakon sporazuma sa UAE, Crna Gora je potpisala bilateralne sporazume o saradnji sa partnerima, uključujući Mađarsku i Francusku, i razgovara o sličnim formatima sa Sjedinjenim Američkim Državama, ilustrujući kako se modeli upravljanja zasnovani na sporazumima mogu proširiti na područja politike i partnere. Ipak, živahno civilno društvo Crne Gore i Ustavni sud spreman da sasluša sve perspektive pokazuju da javni interes i dalje može oblikovati ishod. Političko vodstvo sada odlučuje hoće li ovaj proces tretirati kao opstrukciju ili kao priliku za postavljanje regionalnog mjerila.
Koje opcije ima EU?
Kredibilitet EU u reguliranju korozivnog kapitala ovisi o njenoj sposobnosti da djeluje kada se pojavi institucionalni zamah. Crna Gora nudi upravo takav trenutak. Javna debata o sporazumu s UAE, mobilizacija civilnog društva i obnovljena aktivnost Ustavnog suda stvorili su rijetko političko i društveno slaganje oko standarda vladavine prava.
EU bi ovo trebala tretirati ne kao domaću kontroverzu koju treba pratiti iz daljine, već kao priliku za političko i institucionalno ulaganje na načine koji se mogu proširiti regionalno.
Konkretno, EU može početi u Ulcinju, gdje bi vidljivi, visokokvalitetni investicijski pilot projekt mogao donijeti ranu i kredibilnu pobjedu. Mobilizacijom postojećih instrumenata EU za podršku modelu zasnovanom na pravilima za razvoj obale i turizma – utemeljenom na transparentnom prostornom planiranju, pravilima EU o javnim nabavkama i zaštitama okoliša – Unija bi mogla pokazati kako se usklađenost prevodi u profitabilne projekte i sigurnost za investitore.
Tamo gdje revizija ustava ograničava određene projekte, EU može pomoći u preusmjeravanju investicija prema sektorima i lokacijama koje su u skladu s propisima, osiguravajući da poštovanje ustavnog poretka jača, a ne kažnjava razvojne ishode.
Paralelno s tim, EU bi trebala operacionalizirati “Nadzor korozivnog kapitala” unutar arhitekture proširenja kako bi pratila investicije zasnovane na ugovorima, rano identificirala institucionalne stresne tačke i pružila brzu tehničku podršku sudovima, parlamentima i regulatorima. Ugrađeni u praćenje pristupanja DG ENEST-a i koordinirani s DG GROW-om i EIB-om, ovi alati bi se već mogli primjenjivati širom Zapadnog Balkana, sprječavajući da izuzetni sporazumi postanu regionalni predlošci po defaultu.
Istovremeno, EU bi trebala uključiti ex ante ustavni i javni pregled strateških investicijskih sporazuma u trenutni ciklus pristupanja; uskladiti ciljanu stručnu podršku s tekućim zatvaranjem poglavlja kako se pravno usklađivanje produbljuje; i proširiti investicijske cjevovode zasnovane na pravilima koji nude evropskim investitorima predvidljive ulazne tačke.
Građani u Crnoj Gori su artikulirali jasno očekivanje: ne protive se razvoju, ali insistiraju na tome da prevlada vladavina prava. Djelovanje sada bi omogućilo EU da ispuni te zahtjeve – i u praksi pokaže da proširenje i dalje nagrađuje one koji biraju visoke standarde umjesto brzih dogovora i institucije umjesto prečica.
